José María Villalta Floréz-Estrada
Diputado, Frente Amplio
El 1 de enero de 2011 está previsto que entre en vigencia lo peor del TLC con Estados Unidos: el desmantelamiento del seguro social y solidario de riesgos del trabajo.
En efecto, aunque pocos trabajadores y trabajadoras lo saben, a partir de esa fecha el TLC obliga a someter este seguro social a un régimen de explotación comercial con fines de lucro. Para ello se obliga a Costa Rica a permitir que empresas privadas “compitan efectivamente” para vender este seguro “al consumidor” (Anexo 12.9.2, sección H, artículo III.2.b), es decir explotarlo lucrativamente como si fuera un servicio comercial más.
Sin duda, de concretarse, este sería el crimen más grave que se haya cometido en los últimos años contra las Garantías Sociales y el Estado Social de Derecho en Costa Rica. Sin embargo, la gran mayoría de la población costarricense no tiene ni idea de las gravísimas implicaciones de esta reforma.
LO QUE PERDERÍAMOS. En nuestro país, el seguro de riesgos del trabajo es un elemento esencial del derecho fundamental a la seguridad social y forma parte de los seguros sociales protegidos en los artículos 50, 73 y 74 de la Constitución Política. Desde las Garantías Sociales de 1942 fue creado para garantizar asistencia médica y todo tipo de prestaciones y beneficios a las y los trabajadores que sufran accidentes o enfermedades laborales, bajo principios de obligatoriedad, universalidad y solidaridad. Si bien, por razones históricas su administración le fue encomendada al Instituto Nacional de Seguros (INS), se encuentra sujeto a los mismos principios de los seguros sociales que administra la CCSS. Estos principios son:
➢ Obligatoriedad. De cuenta exclusiva de los patronos. Todo empleador público o privado, sin excepción, que tenga trabajadores asalariados bajo su cargo, está obligado a asegurarlos por medio del INS, por cualquier riesgo que sufran como consecuencia de su actividad laboral.
➢ Servicio al costo. Obligatoriedad de destinar la totalidad de los excedentes en mejoras para beneficio de las y los trabajadores. Todos los ingresos que provengan del pago del seguro de riesgos del trabajo por parte de los patronos, deben destinarse de forma exclusiva a financiar los servicios prestados a las y los trabajadores. Cualquier excedente que se produzca deberá destinarse a “financiar los programas que desarrolle el Consejo de Salud Ocupacional” e “incorporar mejoras al régimen”, es decir en beneficio de las y los trabajadores.
➢ Universalidad. El seguro de riesgos del trabajo se creó para dar cobertura universal a todas las personas trabajadoras que laboran en el territorio nacional. Para tal fin, el INS tiene la obligación de dar cobertura a los riesgos que se produzcan “en todas las actividades laborales”. Es decir, debe atender a trabajadores de todos los sectores productivos, sin discriminar en razón de la actividad desempeñada, el salario devengado, la peligrosidad del riesgo, o la edad, la salud, el género u otras condiciones personales de la persona trabajadora.
➢ En aplicación del principio de universalidad el INS tiene la obligación de dar atención ilimitada e inmediata a las personas trabajadoras no aseguradas. Después puede cobrar su costo a los patronos que incumplieron su obligación. Pero aunque no logre hacerlo, no puede negar la atención a las y los trabajadores.
➢ Suficiencia de la protección. A diferencia de los seguros comerciales, el seguro de riesgos del trabajo no tiene límite en las prestaciones médico-sanitarias y de rehabilitación que se otorgan a las personas trabajadoras que han sufrido accidentes o enfermedades del trabajo.
➢ Automaticidad de la protección. La atención a la persona trabajadora que sufre un riesgo debe otorgarse de forma inmediata y obligatoria, sin importar si estaba asegurada o no.
➢ Beneficios extraordinarios. En casos justificados se pueden otorgar a beneficios extraordinarios, como recursos para adquirir una vivienda o mejorarla, a trabajadores que han sufrido daños graves y están en una situación económica precaria, así como la conmutación de las prestaciones que se adeudan por una suma global en dinero que se pagará de inmediato.
➢ Irrenunciabilidad. Todos los derechos y beneficios derivados de los principios descritos en los apartados anteriores son irrenunciables, por disposición expresa del numeral 74 de la Constitución.
Actualmente, la operación del seguro de riesgos del trabajo bajo estos principios, como un régimen social y solidario que no se explota lucrativamente, ha permitido garantizar la atención inmediata e ilimitada, en igualdad de condiciones, para la totalidad de las personas trabajadoras del país, incluyendo las no aseguradas, y hasta ha producido excedentes que deben reinvertirse en su totalidad en mejoras sociales.
LA TRAMPA: “…SIEMPRE QUE SEA CONSISTENTE CON EL TRATADO”. Desde que se cerró la “negociación” del TLC (2004) muchas personas denunciamos que haber incluido el seguro social y solidario de riesgos del trabajo, en las obligaciones de apertura de seguros comerciales, había sido el peor error que se podía haber cometido. Los negociadores, prepotentes y vendidos, siempre lo negaron. Nunca quisieron entender la diferencia entre un seguro social y un negocio mercantil.
Cuando don Germán Serrano Pinto, presidente ejecutivo del INS en ese entonces, denunció públicamente que este crimen atroz fue cometido a sus espaldas, los negociadores salieron a la prensa diciendo que “no había de que preocuparse” porque se incluyeron “notas al pie de página” que aclaraban la situación. Según ellos, todo quedaba aclarado por la nota 22 que dice que Costa Rica “no está obligada a modificar su regulación de seguros contra riesgos del trabajo”.
Sin embargo, nunca leían la parte final de la nota. La que aclara que no tendremos que modificar el Código de Trabajo siempre que las regulaciones del seguro “sean consistentes con las obligaciones del Tratado”. O dicho en cristiano: sí habrá que modificar las regulaciones del seguro de riesgos del trabajo en todo lo que sea incompatible con las obligaciones impuestas en el TLC para garantizar la explotación comercial de este seguro social.
Y he aquí el problema. La mayoría de los principios que definen la naturaleza social y solidaria del sistema costarricense de riesgos del trabajo son incompatibles con un seguro comercial. Precisamente son incompatibles con la explotación comercial con fines lucrativos que pretende imponer el TLC. Así lo denunció valientemente Serrano Pinto: “¿Cómo hacer consistente con las obligaciones asumidas en este Acuerdo el Régimen Solidario de Riesgos del Trabajo? Solo modificando la ley que establece características categóricas para definirlo como seguro social y no mercantil.” (El TLC y los Seguros, p.69)
DE CÓMO PRETENDEN DESMANTELAR EL SEGURO SOCIAL Y SOLIDARIO DE RIESGOS DEL TRABAJO. A partir del 1 de enero de 2011, se podría destruir en pocos meses un seguro social que al pueblo de Costa Rica le tomó 70 años construir.
Para que proveedores privados (nacionales o extranjeros) puedan “competir efectivamente” vendiendo el seguro de riesgos del trabajo al “consumidor” -como exige el TLC- este seguro social debe convertirse en un negocio rentable, una actividad lucrativa que permita la competencia comercial y la ganancia privada. De lo contrario, si no se convierte en una actividad lucrativa, no sería posible su explotación comercial ni tampoco tendría sentido alguno la “competencia efectiva”.
Pero este cambio, implica eliminar o debilitar seriamente los principios que caracterizan el seguro contra riesgos del trabajo como régimen solidario y garantía social:
➢ Se elimina el principio de servicio al costo. Las ganancias irán al bolsillo de los accionistas de las corporaciones y no a mejoras en beneficio de las y los trabajadores. Para que el seguro de riesgos del trabajo pueda explotarse comercialmente debe eliminarse la garantía establecida en el artículo 205 del Código de Trabajo, que dice que todo excedente que produzca la operación del seguro debe destinarse única y exclusivamente en proyectos de salud ocupacional y otras mejoras y beneficios que favorezcan directamente a las personas trabajadoras. Para que el seguro sea negocio y exista “competencia efectiva” debe haber ganancia privada. Por lo tanto, con el TLC los excedentes que produzca el seguro se destinarán a engrosar las billeteras de los dueños de las empresas de seguros.
Según datos oficiales del INS en 2009 el seguro de riesgos generó excedentes por 3 mil 600 millones de colones. Para 2010 estos excedentes superarían los 15 mil millones. Hoy estos recursos deben ir en su TOTALIDAD a mejoras en beneficio de las y los trabajadores. Con la explotación comercial del seguro, estos cuantiosos recursos se desviarán hacia el lucro privado.
➢ Se debilita seriamente el principio de universalidad. Hoy el seguro de riesgos del trabajo administrado por el INS debe cubrir por igual a todas las personas trabajadoras, sin importar sus ingresos o la actividad a la que se dediquen. Esta cobertura universal garantiza atención inmediata e ilimitada para todo trabajador y trabajadora, en igualdad de condiciones. Estos beneficios son posibles porque el seguro es administrado solidariamente, de manera que todos los ingresos que produce se redistribuyen para garantizar atención universal. De esta forma los ingresos provenientes de actividades rentables (altos salarios, bajos riesgos) permiten financiar la cobertura de personas que trabajan en sectores que no lo son.
El TLC rompe este sistema. Se autoriza a empresas privadas a hacer negocios con el seguro de riesgos del trabajo, sin ninguna garantía de cobertura universal. Estas empresas se dedicarán a “competir efectivamente” por los segmentos rentables del “mercado”. Se disputarán la venta de seguros para ejecutivos de corporaciones y otros sectores donde los ingresos son altos y los riesgos bajos. Pero no tendrán mayor interés en asegurar a peones agrícolas o trabajadores de la construcción. Porque esto no será rentable.
Esta selección de riesgos producirá una segmentación del mercado que afectará seriamente la cobertura universal. A instituciones públicas como la CCSS y el INS, les quedará la atención de trabajadores y trabajadoras de actividades donde la venta del seguro no sea negocio. Pero ahora tendrán mucho menos recursos para garantizar una atención inmediata, ilimitada y de calidad. Se producirán diferencias odiosas donde hoy no existen. Las aseguradoras privadas podrán ofrecer servicios de alta calidad para altos ejecutivos, pero podría deteriorarse seriamente la atención para el resto de personas trabajadoras.
➢ Se pone en grave peligro la atención para las personas no aseguradas. La explotación comercial del seguro de riesgos del trabajo también amenaza seriamente la atención inmediata e ilimitada de las y los trabajadores que sufrieron accidentes o enfermedades laborales sin haber sido asegurados por sus patronos.
Hoy su atención está garantizada porque el seguro se administra solidariamente. Los ingresos que generan las primas de los trabajadores asegurados –incluyendo los sectores “rentables del mercado- así como la obligación de reinvertir la totalidad de los excedentes en beneficios sociales, permiten al INS cubrir a esta población.
Según datos del INS solo en 2010, hubo más 411 mil personas trabajadoras no aseguradas, de las cuales casi 6 mil sufrieron accidentes o enfermedades laborales. La atención de estos casos representó para el Instituto costos adicionales por más de 2 mil 232 millones de colones. La recuperación de estos recursos mediante el cobro a patronos irresponsables es lenta y muchas veces resulta imposible. De hecho, a finales de 2010, el INS acumula una deuda de casi 10 mil millones de colones por los costos de atención a personas no aseguradas, sin contar los casos que fueron atendidos por la CCSS.
A partir del 1 de enero de 2011 se quiebra el sistema solidario que ha permitido al INS garantizar atención inmediata e ilimitada para estas personas. La selección de riesgos y la segmentación del mercado provocarán que haya menos recursos para redistruibuir a este fin social. Los excedentes que permiten cubrir la atención de personas no aseguradas se desviarán hacia los gastos administrativos y las ganancias de empresas privadas.
A instituciones sociales como el INS y la CCSS se les recargará la atención de las y los trabajadores no asegurados, pero contarán con menos recursos para ello. Así lo ha reconocido recientemente Guillermo Constenla, presidente ejecutivo del INS: “Si no se legisla para las nuevas condiciones de mercado en competencia, todos esos miles de millones que debe erogar el INS para atender a los trabajadores no asegurados con Riesgos del Trabajo, más lo que corresponda a la Caja Costarricense del Seguro Social, seguirá gravitando sobre las espaldas del Estado (…)” (oficio No. PE-2010-1133 de 27 de agosto de 2010).
Según este jerarca, a partir de la entrada en vigencia del TLC: “se le cargarán, por la ley actualmente vigente, responsabilidades que deberían ser asumidas por todo el mercado y no solo por el INS o la Caja Costarricense del Seguro Social. Esto significa que a las empresas privadas aseguradoras se les estará otorgando un privilegio inconstitucional, lo cual implica que recursos públicos estarían aplicándose en beneficio de la actividad aseguradora de dichas empresas, en detrimento de la seguridad social del país” (oficio No. PE-2010-01084 de 18 de agosto de 2010, copia adjunta).
Ante la inminencia de esta debacle, sus responsables, han empezado a proponer medidas paliativas. Por ejemplo, proponen crear un nuevo “Fodesaf” esta vez para atender los “daños colaterales” que dejará la explotación comercial del seguro de riesgos del trabajo. Los recursos de este fondo provendrían de un 3% de las primas que vendan las empresas e irían para atender a las y los trabajadores no asegurados, porque estos ya no podrían ser atendidos por el INS (ahora “en competencia efectiva”)
A pocos días de enero de 2011, este fondo no existe. Aunque llegara a crearse, solo podría atender a estas personas hasta donde le alcancen los recursos. Si no alcanzan, quedarán desprotegidas. Es decir, pasaríamos de un sistema solidario que garantiza la cobertura universal, inmediata e ilimitada de todas las personas no aseguradas, a un fondo donde la atención es incierta y limitada, lo que claramente implica un deterioro de la protección que existe en la actualidad.
UNA VEZ MÁS MINTIERON: SOBRE LA NUEVA LEY DE IMPLEMENTACIÓN DEL TLC QUE REFORMA EL CÓDIGO DE TRABAJO. Durante toda la discusión del tratado y su agenda de implementación nos dijeron que el TLC no obligaría a reformar “ni una coma” del Código de Trabajo, que esta conquista social del pueblo costarricense no se iba a tocar. Eso pregonó la campaña del Sí en el referendo. Así lo repitieron una y otra vez.
Mintieron. Una vez más le mintieron al pueblo de Costa Rica. El 9 de diciembre de 2010, es decir, 20 días antes de la entrada en vigencia del asalto al seguro de riesgos del trabajo, el Gobierno envió a la Asamblea Legislativa un nuevo proyecto de ley de su propia iniciativa, denominado “Ley de Seguros Solidarios” (expediente número 17.952)
Este proyecto de ley pretende realizar una reforma total al Título IV del Código de Trabajo (Sobre Riesgos del Trabajo) con la clara finalidad de hacer compatibles las regulaciones de este seguro social y solidario con la obligación de explotación comercial establecida en el TLC. Es, sin duda alguna, una nueva ley de implementación del TLC, esta vez, para eliminar las normas sociales del Código de Trabajo que impiden la explotación lucrativa de este seguro social.
Al leer el proyecto, lo primero que salta a la vista, una vez más, es la absoluta irresponsabilidad y la actitud criminal de ministros, diputados y jerarcas del Gobierno de Oscar Arias quienes, sabiendo el daño que se provocaría a los seguros sociales, siempre mintieron o callaron.
En la exposición de motivos del proyecto, el actual Gobierno reconoce que la “apertura” del seguro de riesgo del trabajo “resulta más delicada porque se trata de seguros solidarios que requieren de un tratamiento técnico especializado por ser seguros de naturaleza eminentemente social con un impacto en los trabajadores y ciudadanos del país.”
Ahora se acuerdan del impacto social, cuando faltan pocos días para que entre en vigencia la obligación del TLC que desmantela este seguro. Pero durante el referendo y el trámite de la agenda de implementación ¡nunca dijeron nada! Tramitaron a la carrera la ley para privatizar el mercado de seguros. Corrieron como nunca antes para permitir que las compañías trasnacionales hagan negocios con los seguros comerciales. Pero no se acordaron de los seguros sociales. Esos nunca importaron.
La justificación del proyecto también reconoce que con la entrada en vigencia del TLC “a las empresas privadas aseguradoras se les está otorgando un privilegio inconstitucional, lo cual implica que recursos públicos estarían otorgándose en beneficio de la actividad aseguradora de dichas empresas, en detrimento de la seguridad social del país.”
Durante el trámite en la Asamblea de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros (8653) los defensores del TLC nunca quisieron discutir este problema. Lo taparon. En dicha ley no se tomó previsión alguna para proteger “la seguridad del país”. El seguro de riesgos del trabajo solo se menciona en el transitorio 3, para reiterar lo que dice el TLC y remitir a un reglamento, dictado por el Consejo de Supervisión Financiera, la emisión de las regulaciones necesarias para hacer viable su explotación comercial.
Pero como un simple reglamento no puede modificar el Código de Trabajo, ahora el Gobierno corre para presentar este nuevo proyecto de ley. Aunque dicen que es para “rescatar” los seguros solidarios de la amenaza del TLC (¡Cuánto cinismo!), lo cierto es que más bien busca modificar los principios sociales que hacen al régimen de riesgos del trabajo incompatible con un seguro comercial.
Por ejemplo, el proyecto elimina el principio del artículo 205 que obliga a reinvertir en beneficios para la clase trabajadora la totalidad de los excedentes que produzca el seguro. En una versión inicial el INS proponía un artículo que limitaba a un 20% las ganancias de las empresas que lucren con el seguro. La versión del Gobierno quita este tope. En su lugar, pretenden introducir las ganancias privadas como “gastos operativos y cargas inherentes a la administración del seguro” a través de la fijación de tarifas que hará la Superintendencia de Seguros.
Además se establece que si se presentan excedentes “estos se aplicarán al ajuste hacia la baja de tarifas” (artículo 214) Es decir, en beneficio de los empleadores. Se cambia un sistema que destinaba todos los excedentes en beneficio de las y los trabajadores, por uno que los entrega a los empresarios.
También se modifica el sistema que actualmente garantiza la atención de las personas trabajadoras no aseguradas. Como el INS ya no podría hacerse cargo de estas personas, el proyecto propone sustituir un seguro social que ha funcionado bien por un “Fodesaf de los riesgos del trabajo”. Se propone crear un fondo limitado, administrado por el Ministerio de Trabajo que con el 3% de las primas de las empresas (lo mismo que les dijeron a los bomberos) tendrá que paliar los “daños colaterales” de la explotación comercial de un seguro social.
Con esta nueva figura, únicamente se podría brindar atención a personas trabajadoras no aseguradas, hasta donde alcancen los recursos del fondo. Si estos recursos resultan insuficientes o se agotan, no se podría cumplir con la atención inmediata e ilimitada de todas las personas trabajadoras no aseguradas. De todas maneras, se incrementaría el riesgo de que se produzca un deterioro de esta atención por insuficiencia de recursos, poniéndose en peligro su carácter ilimitado.
LA LUCHA CONTINÚA. ¡A DEFENDER LAS GARANTÍAS SOCIALES! En el Frente Amplio no estamos dispuestos a permitir que se consume la destrucción del seguro social y solidario de riesgos del trabajo, que no sería otra cosa que una herida mortal a las Garantías Sociales que nuestro pueblo conquistó con su sangre.
Estamos convencidos de que la obligación impuesta en el TLC es INCONSTITUCIONAL. El régimen de riesgos del trabajo está establecido en el artículo 73 de la Constitución como un seguro social. Está protegido por la garantía del párrafo tercero de ese artículo que prohíbe desviar los fondos de estos seguros a fines distintos. Como parte de las Garantías Sociales está protegido también por el artículo 74 de la Constitución que declara irrenunciables todos los derechos y beneficios establecidos en el Código de Trabajo a favor de las y los trabajadores.
La explotación comercial del seguro de riesgos del trabajo también violenta el principio de progresividad de los derechos humanos, según el cual los Estados deben garantizar paulatinamente los derechos sociales y económicos, pero NUNCA pueden retroceder, aplicando políticas que eliminen o deterioren los beneficios ya conquistados. En tratados de derechos humanos –que están por encima de los tratados comerciales- como el Convenio 102 de la OIT y el Protocolo de San Salvador (artículo 9.2), Costa Rica se obligó a garantizar la protección contra riesgos del trabajo como un elemento esencial del derecho a la seguridad social. Las reformas impuestas por el TLC implican un retroceso inaceptable en el cumplimiento de estas obligaciones.
Por todas estas razones, la Fracción Legislativa del Frente Amplio ha presentado una ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD contra las normas del TLC que obligan a tratar el seguro de riesgos del trabajo como un seguro comercial más (se tramita bajo expediente Nº 2010-017712)
Es importante destacar que cuando el TLC fue consultado a la Sala IV, la afectación al seguro de riesgos del trabajo NO FUE INCLUIDA EN DICHA CONSULTA. Por lo tanto, hasta la fecha, ningún tribunal de Costa Rica se ha pronunciado sobre el daño que el tratado le ocasiona a este seguro social.
Hacemos un llamado urgente y vehemente a todas las organizaciones sociales y populares para que coadyuven en apoyo a este recurso y se movilicen en defensa del seguro de riesgos del trabajo.
Es urgente informar a la población. Explicarle a la gente como le ocultaron este acto criminal contra sus derechos durante la campaña del referendo y como mintieron descaradamente los promotores del TLC.
Urge reactivar la movilización y la lucha en las calles y en las comunidades en defensa de las Garantías Sociales.
Algunas personas pueden pensar que ya no queda mucho por hacer. Eso es lo que los delincuentes responsables de este asalto a nuestra seguridad social quieren que creamos. En el Frente Amplio estamos convencidos de que la única lucha que se pierde es la que se abandona. En esta lucha es demasiado lo que está en juego.
